Facebook

Реформування адміністративно-територіального устрою України та процеси децентралізації для багатьох громадян стали сильним подразником. Одні – з ентузіазмом долучилися до процесу, інші – з не меншим завзяттям критикують реформу і протидіють її впровадженню, повідомляє прес-служба Черкаської ОДА.

Що маємо на сьогодні?

Постановою Центрвиборчкому від 7 вересня № 232 призначено перші вибори у трьох громадах Черкаської області: Єрківській, Мокрокалигірській, Білозірській. Вони відбудуться 25 жовтня 2015 року.

Трохи з історії питання

25 червня проект Перспективного плану, відповідно до якого запропоновано утворити 93 об’єднані територіальні громади, був схвалений рішенням обласної ради № 41-1/VI та 2 липня поданий на розгляд та затвердження Кабінету Міністрів України.

З урахуванням наявних пропозицій було внесено ряд змін в Перспективний план формування територій Черкаської області, що були схвалені рішенням сесії Черкаської обласної ради від 28 серпня № 42-6/VI.

На початку вересня в 28 територіальних громадах є наявні ініціативні групи з добровільного об’єднання громад та відбувається громадське обговорення  (Ватутінська, Канівська, Катеринопільська, Зорівська, Балаклеївська, Цибулівська, Червонослобідська, Білозірська, Геронимівська, Лебединська, Матусівська, Сигнаївська, Степанківська, Чигиринська, Корсунь-Шевченківська, Стеблівська, Набутівська, Селищенська, Трушівська, Медведівська, Чорнобаївська, Богодухівська, Великобурімська, Вереміївська, Москаленківська, Іркліївська, Лукашівська, Тальнівська).

Про початок процедури добровільного об’єднання територіальних громад наразі поінформували Цибулівська та Зорівська громади.

5 громад – Ватутінська міська об’єднана територіальна громада, Єрківська селищна об’єднана територіальна громада, Канівська міська об’єднана територіальна громада, Мокрокалигірська сільська об’єднана територіальна громада Білозірська сільська об’єднана територіальна громада прийняли рішення щодо добровільного об’єднання.  З них – в трьох, перші вибори відбудуться 25 жовтня, а в двох – дещо пізніше, оскільки створення Ватутінської і Канівської міських громад передбачає зміну меж району.

Активна стадія реформи почалася. Втім, противників у неї вистачає. Наразі їх дві категорії.

Перша категорія – це громадяни, які не хотіли би змінювати ситуацію на рівні районів і громад. Це насамперед політики та чиновники, які комфортно почуваються в статусі містечкового начальства. Сюди можна віднести і громадян, які не маючи доступної і зрозумілої інформації про суть реформ.

МІФИ ПРО ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЮ

1) Починати треба з економіки, а не реформувати самоврядування чи перекроювати межі

Одним з головним завдань реформи є максимальна оптимізація витрат з бюджету. Інший аспект реформи – наближення послуг, що нині на рівні області та райцентру, ближче до громади.

Нарешті, реформа завершує початий в 1991 році процес передачі реальної влади радам, як органам місцевого самоврядування, а не інституціалізованому оформленню виконавчої вертикалі на різних рівнях. Аби реалізувати положення Європейської Хартії місцевого самоврядування необхідно забезпечити спроможність місцевих органів виконувати повноваження, покладені на них законом. На рівні областей і районів відновлюється влада народних обранців в частині виконавчих функцій, а за префектурами, що мають бути утворені замість адміністрацій, лишаються функції представлення інтересів державної влади та нагляду за дотриманням законності.

Адміністративна реформа передбачає чітке визначення функцій територіальних органів виконавчої влади. Насамперед передбачається виключити дублювання цих функцій як органами виконавчої влади, так і органами місцевого самоврядування. Крім того, зараз райони в Україні дуже різні як за площею, так і за населенням. А отже, для забезпечення однорідності функцій необхідно здійснювати перекроювання території їх юрисдикції.

2) Місцеве самоврядування не готове до надання йому додаткових повноважень. Інший варіант – повноважень місцевому самоврядуванню надано досить багато, воно з ними просто не справляється.

Насправді реформа передбачає передачу до державних органів повноважень, які не властиві самоврядуванню, наприклад, державних програм соціального захисту, функцій реєстрації підприємств чи ведення реєстру виборців.

Слід пам’ятати, що до громад перейде велика кількість кваліфікованих кадрів з районних державних адміністрацій після скорочення, а замість тих, що лишаться будуть утворені префектури з іншими повноваженнями. Створення громад — це по суті розукрупнення районів.

З іншого боку, новостворені сільські громади дійсно матимуть істотну інфраструктуру та кадрову недостатність для виконання повноважень, визначених законом для громад. Тому сільські громади формуватимуться тільки у разі відсутності в межах розумної часової доступності центрів економічного притягання.

Рівень надання суспільних послуг у різних місцях суттєво відрізняється. У структурі місцевих бюджетів третина видатків – державні програми соціального захисту, що проходять транзитом через місцеві бюджети, на які місцеві депутати та чиновники не мають впливу. Решта бюджету на 85% складається з делегованих повноважень — освіти, охорони здоров’я тощо, щодо яких здійснюється регулювання міжбюджетних трансфертів. Однак фінансування цих програм через систему міжбюджетного вирівнювання забезпечує лише біля 80% потреб, що визначені законодавством. Таким чином, місцеве самоврядування надзвичайно залежить від бюджетної політики держави.

3) Спочатку треба подолати корупцію, а потім реформувати  місцеве самоврядування.

Думка про те, що в муніципалітетах процвітає корупція насправді не є повністю адекватною. За рівнем корупції органи виконавчої влади не поступаються органам місцевого самоврядування. Системи дієвого контролю в цій галузі не створено. Тому проведення реформи місцевого самоврядування та переформатування місцевих держадміністрацій об’єктивно знижуватиме рівень корупції. Зокрема при передачі повноваження розпоряджатися землею безпосередньо до громади (але за умови затвердження плану освоєння земель громади, що проходить експертизу в державних органах), де державі відводиться роль контрольного органу. Здійснення контролю з боку префекта за актами самоврядування — теж фактор зниження рівня корупції.

4) Реформа знищить село. Будуть закриті школи та лікарні.

Навпаки, реформа — єдиний спосіб надати нового змісту існуванню сільської мережі. Через процеси глобалізації потреба зайнятості в сільському господарстві складає в середньому до 10% активного населення. Якщо не створити робочі місця в межах розумної доступності суспільним транспортом 15-20 км, Україні загрожує повна деградація сільської поселенської мережі.

Враховуючи дорожнечу житла у місті, саме село має стати місцем забезпечення приросту населення. Надання статусу адміністративно-територіальної одиниці об’єднаній територіальній громаді сприятиме перенесенню в сільську місцевість культури ведення домашнього господарства. Таким чином, міграція із сіл припиниться, а в перспективі відбуватиметься процес дезурбанізації, що спостерігається в країнах Європи.

Якщо ж говорити про перепрофілювання шкіл та лікарень, то цей процес відбувається незалежно від того, впроваджується реформа чи ні. Класи з малою комплектністю неефективні, не дають належної освіти. Після введення ЗНО підтверджується факт, що високий рівень підготовки учнів спостерігається в школах з великими колективами вчителів, де вони конкурують між собою. Тому школи, які мають мало учнів, приречені на перепрофілювання в початкові школи, де вимоги до якості освіти не настільки високі.

Спостерігається об’єктивний процес перепрофілювання лікарень у дільничні, хоспіси чи навіть амбулаторії. Для забезпечення належної якості надання медичних послуг необхідно, щоб лікарі мали постійну практику, а діагностична та лікувальна апаратура постійно експлуатуватися. Це можливо, якщо кількість населення велика. Такі умови виконуються завдяки створенню госпітальних округів з кількістю населення не менше 150 тис. жителів. При цьому здійснюється перепрофілювання діючих лікарень у спеціалізовані, що можуть надавати якісні послуги.

5) Бідний до бідного – багатими не стануть. Треба виділити більше грошей на село — і його проблеми вирішаться.

Аналіз доходів за базою бюджетів усіх сільських та селищних рад показує, що насправді доходи в розрахунку на жителя високі для сільських рад кількістю до 200 чол., потім падають і починають зростати лише після досягнення розміру сільради понад 3,5 тис. мешканців. Високий рівень у малих сільрадах пояснюється тим, що доходи їх бюджетів формуються за рахунок податку на доходи фізичних осіб працівників бюджетних установ, у той час як у великих громадах починає відігравати роль наявність дрібного і середнього бізнесу. Економічна привабливість території з’являється, якщо немає адміністративних кордонів для потенційних споживачів робіт та послуг.

Слід мати на увазі, що більшість коштів бюджетів місцевого самоврядування необхідно формувати за рахунок власних та закріплених джерел доходів. На сьогодні 89% сільських, селищних бюджетів є дотаційними, а 79% — глибоко дотаційними. Слід також ураховувати структуру видатків. У сільських радах кількістю жителів до 1 тис. більшість коштів йде на утримання сільської ради, що не може оцінюватись, як раціональне використання коштів. Водночас видатки на благоустрій території та житлово-комунальне господарство з’являються лише в бюджетах рад з кількістю жителів понад 5 тис.

6) Реформу потрібно робити поступово. Спочатку формувати громади, потім — райони.

Найкращий варіант проведення реформи — одночасне формування районів (повітів) та громад як адміністративно-територіальних одиниць. При цьому запровадження виконкомів районних та обласних рад відкласти на один період каденції чи, принаймні, на 2-3 роки, поки не зміцняться громади. Також потрібно відпрацювати порядок номінації та ротації префектів.

Одночасне форматування громад та районів дозволяє кваліфікованим працівникам районного рівня плавно перейти в новий статус. Консервація нинішніх районів під час формування громад супроводжується кадровим голодом у громадах і в той же час «підвішує» службовців РДА.

За одночасного формування громад та районів частина повноважень передається з нинішніх районів до громад (передусім середня освіта), а частина, навпаки, — з міст обласного значення до нових районів (лікарні). Однак, якщо спочатку формувати громади, то райони поступово зникають, оскільки при цьому громади отримують повноваження міст обласного значення. Нове утворення районів через деякий час викличе неоднозначну реакцію громад, які при цьому віддають частину владних функцій. Таким чином, впровадження нового адміністративно-територіального устрою доцільне тільки в масштабах усієї області.

Друга категорія противників реформи – «реєстратори громад». Це громадяни, які в своєму бажанні покращити стан місцевої демократії, пропонують її по суті перезаснувати. І тому нинішню реформу сприймають як напів-заходи, апелюючи на ігнорування саме їх позиції.

Що стверджують «реєстратори»?

• Вони вважають, що «оскільки в місті (селі) територіальна громада не

створена», то їх ради є «самозванцем» чи «узурпатором». Відтак починають «створювати та реєструвати громади», як альтернативу справжнім територіальним громадам, які існують у нас по праву. Від своїх «утворених» територіальних громад вони пробують сформувати «органи влади», а також «реалізовувати право власності територіальної громади на землю, надра, рухоме і не рухоме майно».

Які доводи для цього використовуються:

Теза перша: в Україні не створено територіальні громади, як це передбачено Конституцією України. Мотивуючи тим, що в Україні не проходили збори з утворення Черкаської чи будь-якої іншої територіальної громади, то отже її і не існує! А якщо не існує територіальної громади, то кого представляє Черкаська міська рада і відповідний міський голова?

Проте це абсолютно хибна теза, адже відповідно до ст.140 Конституції України, територіальні громади у нас не створюються жодними рішеннями, вони існують по праву – всі жителі міста, селища, села, чи групи сіл, що входять до складу сільради є територіальною громадою, яка наділена правом на місцеве самоврядування.

Теза друга: «Більшість територіальних громад України не оформлені, як юридичні особи тому не можуть реалізувати права власності на майно громади»

Дійсно, територіальні громади в Україні досі не є юридичними особами публічного права. Так складалось українське законодавство, яке формувалось на основі попереднього радянського періоду. Але це не є якоюсь непереборною проблемою. Дійсно, визнання за територіальною громадою права юридичної особи з точки зору філософії є важливим. В цьому випадку саме сукупність людей, якими є територіальна громада, з одного боку через місцевий референдум здійснюють пряме управління місцевими справами і визнаються суб‘єктом від імені якого діють обрані та сформовані органи – місцева рада, виконком, сільський, селищний голова.

Проте тут постає абсолютно практичне запитання про те, що дуже складно ухвалювати рішення. Одна справа, якщо така громада складається із 100 осіб. Таких малих територіальних громад у 100-200 осіб не так і багато, але головне у них настільки мало ресурсів, бюджетних установ та майна, що навіть постійне «пряме народовладдя» не зробить їх більш спроможними.

В міських же громадах (особливо великих міст), механізми прямого народовладдя не дуже застосуєш. Тут не можливо використати такий інструмент, як загальні збори громади, тому залишається лише референдум. Втім і тут є проблема. По-перше, закон «Про місцеві референдуми» досі не ухвалено, по-друге, ухвалення будь-якого акту референдумом є дуже складним і дуже дорогим.

Саме тому в Україні, як і будь-якій європейській країні більшість питань місцевого самоврядування вирішують або ради, або взагалі виконавчі органи рад. Тобто з точки зору простого мешканця української територіальної громади, від способу ухвалення рішень в системі місцевого самоврядування чи від надання статусу юридичної особи публічного права територіальній громаді нічого суттєво не зміниться.

Теза третя: власність в Україні є зафіксованою незаконно, акти на право власності нелегітимні, оскільки видані нелегітимними органами.

В будь-якій європейській країні законом, а у більшості країн актом уряду визначається територіальна основа для громади. І тут не потрібно писати неправду, що «на картах зазначається лише територія, якою володіє і на якій господарює громада». Тому що на адміністративних картах показане розмежування громад, комун… Власність на землю показують не на картах, а на землевпорядних документах.

На жаль в Україні досі не прийнятий закон про адміністративно-територіальний устрій. Тому наші райони, міста, селища та села існують де-факто на основі рішень органів ще Української РСР. Але це не позбавляє їх легітимності, оскільки ще у вересні 1991 року законом про правонаступництво було врегульоване питання застосування законодавства колишнього СССР та УРСР. Тобто можна стверджувати, що всі адміністративно-територіальні одиниці в Україні є легітимно утвореними, органи місцевого самоврядування – створеними відповідно до українського законодавства, а територіальні громади, існують по праву, і не потребують ніякого додаткового акта щодо їх утворення.

Ну й нарешті найбільш провокаційним є твердження, що поширюється «реєстраторами громад» (цитата): «Де-юре за народом України право власності не закріплено або закріплено зі значними порушеннями. Тому навіть якщо у вас і є папірець, що засвідчує право власності на нерухомість, найімовірніше, він не має юридичної сили.» Чому появились групи людей, які так вважають? Може вони готують ґрунт для чергового «кривавого більшовицького перевороту» коли у наших прадідів відбирали землю і заганяли в ненависні колгоспи аби виморити українців голодом?

Квазінаукові вправи щодо «створення та реєстрації громад», «не легітимності права власності» можна було б залишити поза увагою, але ці теоретичні умовиводи призводять до наслідків у різних українських регіонах, де уже створено та зареєстровано «правильні» тергромади, що видають свідоцтво про народження людини, народного підприємця, мають договори про приєднання людини до громади і т.п. Не хочеться думати, що всі прихильники ідеї «реєстрації територіальних громад» є противниками існування України, як держави, але їхні аргументи дивно переплітаються із спробами Кремля перетворити Україну на територію, де відсутня легітимна влада.

Засторогою такому розвитку подій є системна та відповідальна реформа усієї системи управління в державі, базована на реальному самоврядуванні громад, збалансуванні повноважень органів місцевого самоврядування, органів виконавчої влади з фінансовими можливостями та відповідальністю перед людьми і державою.

Європейський та минулий український досвід тут дає підстави стверджувати, що ми це можемо зробити і зробимо.